新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

　　簡介

　　城鎮化是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩種形式，一是城鎮數目的增多，二是各城市內人口規模不斷擴大(大英百科全書)。城鎮化伴隨農業活動的比重逐漸下降、非農業活動的比重逐步上升，以及人口從農村向城市逐漸轉移這一結構性變動。城鎮化也包括既有城市經濟社會的進一步社會化、現代化和集約化。城鎮化的每一步都凝聚了人的智慧和勞動。城市的形成、擴張和形態塑造，人的活動始終貫穿其中。另一方面，城市從它開始形成的那一刻起，就對人進行了重新塑造，深刻地改變人類社會的組織方式、生產方式和生活方式。

　　所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，而不是建高樓、建廣場。農村人口轉移不出來，不僅農業的規模效益出不來，擴大內需也無法實現。

　　新型城鎮化的本質是用科學發展觀來統領城鎮化建設。

　　中央經濟工作會議2012年12月15日至16日在北京舉行。中共中央總書記、中共中央軍委主席習近平，國務院總理溫家寶，中共中央政治局常委李克強、張德江、俞正聲、劉云山、王岐山、張高麗出席會議。會議提出了2013年經濟工作的主要任務。積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

　　發展

　　新型城鎮化的要求是不斷提升城鎮化建設的質量內涵。與傳統提法比較，新型城鎮化更強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。長期以來，我們習慣于粗放式用地、用能，提出新型城鎮化后必須從思想上明確走資源節約、環境友好之路的重要性;過去我們主要依靠中心城市帶動，提出新型城鎮化后更應該強調城市群、大中小城市和小城鎮協調配合發展的必然性。

　　“新型城鎮化道路”具有這樣幾個特點和要求：

　　(1)規劃起點高。城鎮要科學規劃，合理布局，要使城鎮規劃化城市建設、發展和管理中始終處于“龍頭”地位，從而解決城市建設混亂、小城鎮建設散亂差、城市化落后于工業化等問題。

　　(2)途徑多元化。中國地域遼闊、情況復雜，發展很不平衡，在基本原則的要求下，中國城鎮化實現的途徑應當是多元的。中國東中西部不一樣，山區、平原不一樣，不同的發展階段要求不一樣，不同地域特色不一樣……不能強調甚至只允許一種方式。與工業化的關系處理也應該有多種方式，有的是同步，有的可能要超前。

　　(3)聚集效益佳。城鎮一個最大的特點是具有聚集功能和規模效益。要在增加城鎮數量、適度擴大城鎮規模的同時，把城鎮做強，不能外強中干，有些城市就虛得很。

　　(4)輻射能力強。利用自身的優勢向周邊地區和廣大的農村地區進行輻射，帶動郊區、農村一起發展，這是城鎮責無旁貸的義務，它應該做到而且也可以做到，問題是我們要有這種意識、視野、規劃和措施。千萬不能搞成孤島式的城鎮。

　　(5)個性特征明。中國的城鎮要有自己的個性，每個地方的城鎮，每一個城鎮都應該有自己的個性，要突出多樣性。城和鎮都是有生命的，都有自己不同的基礎、背景、環境和發展條件，由此孕育出來的城鎮也應顯示出自己與眾不同的特點。

　　(6)人本氣氛濃。我們不能為城鎮而城鎮，發展城鎮的目的是為人服務。所以，城鎮的一切應當圍繞人來展開，要樹立牢固人本思想，創造良好的人本環境，形成良好的人本氣氛，產生良好的為人服務的功能。總的來說，就是要使城鎮具有人情味，能夠促進人的自由而全面的發展，而不是相反。

　　(7)城鎮聯動緊。筆者在表述上使用的是“城鎮化”，而非城市化。其內涵是要把城市的發展和小城鎮的發展作為一個有機的整體來考慮，解決好非此即彼或非彼即此或畸輕畸重的問題。600多個大中小城市和兩萬多個小城鎮本來就是一個完整的梯隊，不能人為地分割開來。

　　(8)城鄉互補好。中國的城鎮化一定要體現一盤棋的思想，要打破二元結構，形成優勢互補、利益整合、共存共榮、良性互動的局面。市帶縣體制也好、城鄉一體化也好，其出發點都是要走活城鄉這盤棋。因為農村可以為城鎮的發展提供有力支持，形成堅強后盾，城鎮可以為農村的發展提供強大動力，從而全面拉動農村發展。決不能以犧牲農村的發展來謀求城鎮的進步，這是一些發達國家曾經走過的老路，是一條教訓，當引以為戒。

　　與國際社會比較，中國城鎮化的道路仍然漫長而艱難。1998年，世界的平均城市化水平(城市人口占總人口的比重)是46%，低收入國家為30%，中等收入國家為65%，高收入國家為77%，中國為31%，而整個東亞和太平洋地區則為34%。 到2000年底，我國的城市化水平盡管上升為36.09%，但仍處在一個較低的發展水平，比低收入國家略高一點。中國正在全面建設小康社會，大幅度提高城鎮人口比重，逐步扭轉、縮小工農差別、城鄉差別、地區差別是其中的重要目標之一。為此，我們必須努力“消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙”(“十六大報告”語)，走出一條既不同于西方發達國家和地區，也不同于傳統發展老路的城鎮協調發展、城鄉共同繁榮的與新型工業化道路相呼應的“新型城鎮化道路”來。

　　進程

　　中國城市化進程：特點為起步晚，水平較低，速度快。根據中國六次人口普查數據，歷次人口普查城 市化水平依次為：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。

　　與發達國家對比：發達國家城市化水平大多在75%以上，特點為起步早，水平高，出現逆城市化現象。

　　新在哪里?

　　著名城市生態專家、中國科學院生態環境研究中心研究員王如松院士：李克強副總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術創新和文化復新，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的生態發育過程。“型”指轉型，包括產業經濟、城市交通、建設用地等方面的轉型，環境保護也要從末端治理向“污染防治—清潔生產—生態產業—生態基礎設施—生態政區”五同步的生態文明建設轉型。

　　集約、智能、綠色、低碳，應該貫徹到城鎮化的生態文明過程與行動上，首先要改變的是人的觀念、體制和行為。強化城市和區域生態規劃，處理好城市建設中眼前和長遠、局部和整體、效率與公平、分割與整合的生態關系，強化和完善生態物業管理、生態占用補償、生態績效問責、戰略環境影響評價、生態控制性詳規等法規政策。

　　推進產業生態的轉型。城鎮化的核心是將農民變成產業工人，這需要以城市帶農村、工業融農業、公司帶農戶、生產促生態。要在弄清資源和市場、機會和風險的前提下策劃、規劃、孵化新興園區、新興產業、新型社區和新型城鎮，將傳統的招商引資模式改變為招賢引智模式。

　　注重生態基礎設施和宜居生態工程建設。比如汽車交通將轉向生態交通，以最小的化石能源消耗和物流，實現城市流通功能的便利通達;將耗能建筑變為產能建筑;通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態工程措施，實現對生態占用的補償，使建設用地兼有生態用地的功能。

　　集約、智能、綠色、低碳的生態方法和技術包括如下方面：生態集約，包括生態資源、生產關系和經營方式的集約。特別是土地、水、生物資源的集約規劃、集約建設和集約管理。要發展緊湊型城市，推進適度規模的城鎮化。城市人口密度要控制在每公頃100人左右。生態大智，在城市發展中，特別需要將傳統技術方法和聰明才智融入規劃、建設與管理中。低碳循環，化石能源的清潔、高效、生態利用，可再生能源合理開發、有機替代，以及資源循環再生等等。綠韻紅脈融合，推進生產高效循環、生活幸福低碳、生態綠色和諧的可持續發展。

　　均等化待遇

　　讓農民進城“進得來、留得下、有尊嚴”

　　【目標】十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2013年中央一號文件提出，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

　　【核心數據】國務院發展研究中心數據顯示，我國農民工總量超過2.5億人，20%的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，參加除工傷保險之外的其他城鎮職工社會保險的比率均未超過30%。大部分地區未將農民工納入住房保障對象。

　　【專家評析】中國人民大學教授鄭功成說：“城鄉福利差距巨大，工作在城市而保障在農村，由此形成了‘候鳥式’‘鐘擺式’遷徙，加劇城鎮化的難度。要逐步實現教育、醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全面覆蓋。”

　　“根本還應突破戶籍與福利合一的社會管理制度。”國務院發展研究中心副主任韓俊建議，應建立合理的農民工市民化支付機制，在有條件的地方逐步實施融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務管理功能于一體的居住證制度，讓“一證通”助力實現農民工在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、養老等方面的待遇均等。

　　產業支撐

　　從“候鳥式”遷徙到家門口的“就業路”和“致富經”

　　【目標】中央經濟工作會議和中央農村工作會議提出，打造高質量的新型城鎮化，推進產城融合，將城鎮化作為拓展農民就業的重要空間。中央強調，城鎮化核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓。

　　【核心事實】社科院調查顯示，中國城鎮化率約為51%，工業化率為47%，而國際上發達國家城鎮化率約是工業化率的2至3倍，城鎮化滯后于工業化嚴重，就近就業率低;我國“漂”在城鎮的農民工，70%以上希望在家鄉周邊就業。

　　【專家評析】中國(海南)改革發展研究院院長遲福林說：“以往產業都是城鎮化的‘配角’，產業發展與城鎮化建設割裂，新型城鎮化旨在實現人們在家門口就業、‘高也成低也就’的愿望。”

　　中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立說：“在推進城鎮化時應注重城鎮產業經濟的培育，重視二、三產業的轉型升級。逐步形成大中小城市和小城鎮、城市和農村合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局。實現新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的互動。”

　　全國人大農業與農村委員會副主任委員尹成杰認為，2013年中央一號文件首次提出的發展家庭農場是發展新型城鎮化一種相對易行的方式，可通過深化農村經營體制改革，大力提高我國農業經營體系的水平，走農戶聯合和合作，多元化、多層次的經營體系這條路。

　　土地征收

　　從“被代表”到“帶資進城”

　　【目標】十八大報告指出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。2013年中央一號文件提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例的問題。

　　【核心數據】調查顯示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農民拿到的往往不到10%，這一剪刀差引發越來越多矛盾和沖突。

　　【專家評析】中國城郊經濟研究會名譽會長包永江認為，長期以來，農民在被征地過程中缺乏話語權，往往“被代表”或“被同意”，挖掘城鎮化的新空間，就必須要直面“人口城鎮化”滯后于“土地城鎮化”的體制缺陷，讓農民可以“帶資進城”。

　　國務院研究室農村經濟研究司巡視員葉興慶認為，一旦被征地，失地農民應當參與增值收益部分的分配。提高補償標準的依據是什么?應當根據各地城市化和收入水平“因地制宜”。去年底，補償標準取消30倍的“天花板上限”，體現了國家對土地征收過程中農民合法利益的保護。

　　“土地城鎮化是新型城鎮化的關鍵，一是要保障農民征地談判的主體地位，提高農民在土地增值收益中的分配比例，二是要形成長期保障機制，通過貨幣、就業、培訓、留地、入股、納入城市社會保障體系等多種安置方式，解除失地農民的后顧之憂。”中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英說。

　　編輯本段產業選擇城鎮化的過程，有自身的邏輯。無論是工業化帶動、高科技帶動、服務產業帶動、農業現代化帶動等等，從產業發展，人口聚集，收入增長，基礎設施建成，公共服務配套，都依托于經濟發展，形成于建設開發，成長于社會服務，優化于持續提升。但無論從城鎮化率的數據提升，還是從城鎮化質量升級，城鎮化本身，需要產業發展作為基本的動力。

　　新型城鎮化包含四個協調：工業化、農業現代化相協調;人口、經濟、資源和環境相協調;大、中、小城市與小城鎮相協調;人口積聚、“市民化”和公共服務相協調。

　　建設模式

　　(1)城市旅游化模式：擁有50萬以上人口的城市，包括超大型、大型及中型城市，本身就是客源地也是目的地，通過旅游吸引力建設可以提升城市品牌與城市產業空間，特別是休閑發展。文化休閑街區、休閑商業綜合體、RBD、都市休閑聚落、主題公園、創意產業園區等多種形式的休閑業態發展，都能大大促推城鎮化率及城市品質。環城游憩帶，是新型城鎮化最快最好最有效率的區域。

　　(2)旅游城鎮建設模式：對于小型地級市、縣級的中心鎮、建制鎮，帶動性相對大中城市較弱，但易于形成鮮明的主題性特征，可以走特色化的旅游城鎮化之路，這是中國最重要的旅游城鎮化模式。擁有4A、5A景區以上旅游吸引核的城鎮，可以作為景區的集散中心來打造，形成旅游城鎮化順理成章。對于一些沒有這么強勁的吸引核的小城鎮可以依托氣候、景色、地質、民俗文化等資源，通過泛旅游產業的整合，形成特色城鎮，實現創新升級。

　　(3)旅游綜合體模式：這是一種旅游引導的就地城鎮化，是一種介于城市與農村之間的非建制城鎮化模式：基于我國休閑經濟快速發展的大背景，以旅游休閑為基礎導向，以相關產業為支撐，以休閑地產、商業配套為延伸的區域綜合開發模式，已經成為廣大適宜區域實施“就地城鎮化”的主流模式之一。

　　(4)旅游新農村社區模式：這也是旅游引導的就地城鎮化的模式之一。基于城鄉一體化的大背景，以農旅產業鏈打造為核心，以鄉村休閑度假功能為主導，以鄉村休閑業態為特色，以鄉村商業休閑地產為支撐，以田園鄉居生活為目標，通過土地整合、城市基礎設施引入、文化特色的呈現、農民就業的解決，進行城中村，大城市郊區，以及獨立村的改造升級，向旅游綜合社區發展。

　　推進措施

　　推進措施盡管我國的城鎮化率已經超過50%，但離發達國家的水平還有相當距離，若考慮農民工尚未真正融入城鎮的因素，則差距更大。差距也是潛力。尤其在當前國際金融危機持續發酵、貿易保護主義抬頭，國內經濟穩增長、調結構任務緊迫而艱巨的情況下，多方著力，挖掘城鎮化的潛力，加快推進新型城鎮化，可以有效擴大內需，促進我國經濟長期平穩較快發展和社會和諧進步。

　　一要以人為本，加快農民工等城市邊緣人群的城市融入。農民工是我國城鄉二元結構的特殊產物，這一群體已達到2.53億人(2012年)。盡管政府已經采取不少措施改善農民工境遇，但由于涉及長期積累的深層矛盾，許多農民工還是難以較好地融入城市。接下來，要進一步推進城市經濟尤其是服務業發展，為農民工等群體創造更多就業和提高收入的機會;要持續加強保障房建設，為農民工等群體在城市安家提供基本條件;要大幅提高農民工社保水平和覆蓋面，減少其在城市落戶生活的后顧之憂;要盡快把農民工納入城市財政保障，使其與市民平等享有基本公共服務，加速農民工融入城市的進程。

　　二要統籌城鄉，促進城鎮和農村良性互動、共同發展。城鎮化不能以犧牲“三農”為代價。糧食等農產品的安全供給始終是我國經濟社會發展包括城鎮化的基礎，時刻不能放松;廣大農村地區即使再經過二三十年仍將有數億人口居住，絲毫不能忽視。因此，新型城鎮化必然是“以城帶鄉”的城鎮化，要大力推動城鄉基本公共服務均等化，縮小城鄉生活水平和生產條件的差距：要加快推進農村征地制度等相關制度改革，使農民在工業化、城鎮化過程中分享更多收益：要進一步調動農業生產積極性，夯實農業發展基礎，確保糧食等農產品供應安全，為經濟社會平穩健康發展打下堅實基礎。

　　三要大小并重，形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局。當前許多城市面積急劇擴大，而管理服務水平則相對較低，不少大城市交通擁擠、環境惡化、資源緊缺，而人口仍在不斷涌入：一些中小城市和小城鎮則由于經濟實力較弱、公共服務不足而發展遲緩。據統計，目前我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。接下來，一方面要推進城市建設從外延擴張向內涵提升轉變，提高城市管理服務水平;一方面則要根據我國人口眾多的現實，引導產業在不同規模城市間合理布局，降低城鎮化的門檻，避免形成畸大畸小、畸重畸輕的城鎮格局。

　　四要集約節約，在資源能源有效利用的前提下推進城鎮建設。我國規模龐大的城鎮化既是空前的機遇，也必將伴隨資源環境的巨大挑戰。以土地資源為例，2000年至2011年，我國城鎮面積增長幅度大大超過人口的增長幅度，城鎮人口密度不升反降，土地資源浪費嚴重。顯然，若繼續以類似方式使用資源能源，我國城鎮化將難以持續。為改變這一現狀，要盡快推進資源能源的價格改革，使其能合理反映資源能源的稀缺程度;要鼓勵引導形成循環利用資源、節約使用能源的生活方式和產業體系;要加快節能建筑發展、推動新能源的普及應用，使我國城鎮化走上綠色、低碳的健康發展之路。

　　毫無疑問，我國城鎮化已經取得了巨大成績，也毋庸諱言，我國城鎮化還存在著很大不足，但只要我們把握住新型城鎮化的方向，采用日益先進的管理理念和技術手段，全力推進，相信城鎮化一定能給廣大民眾帶來生活的巨變，也給經濟發展提供持久的動力。